关于明确农村承包地“三权”权属

和权利边界的建议

民建安康市委员会

2021年开始实施的《民法典》，延续了2018年新修订的农村土地承包法的规定，在“物权编”的“用益物权编”项下“土地承包经营权”部分以第三百三十九条规定“土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权”；第三百四十条规定“土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益”。上述规定对于土地经营权的权利属性表述较为模糊，内在逻辑尚不清楚。比如，上述规定中承包方可以自主决定采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，而出租是债权性流转方式，入股是物权性流转方式，假如承包方先将土地出租，再用于入股，谁的利益应当优先保护将成为难题。不解决“三权”的权属和权利边界问题，矛盾纠纷就会层出不穷。

为此，建议：

1.完善对农村土地“三权分置”的立法，弥补制度缺失。在国家层面上，建议制定农村土地经营法，明确经营权主体范围、经营权转让期限、转让价格形成机制和经营权担保、抵押机制。在省级层面上，可配套制定农村土地“三权分置”改革条例细则，建立可操作的土地承包经营权三权配置格局。同时，建议慎重设计宅基地使用权三权配置格局，防止因高利贷侵入此领域而带来大量失地失房农民，影响社会稳定。

2.完善农村土地“三权分置”制度框架，明确权利属性。（1）建议取消乡镇农民集体所有和村小组集体所有两种形式，依托现有的农村“三会”治理机构来解决这个问题。基于效率与公平的考量，村民代表会议+村民委员会是比较合适的选择，由村民代表会议行使土地所有权，村民委员会作为农地所有权人的代理人，负责落实村民代表会议的决策，在集体成员资格确认、土地征收补偿、土地用途监督等方面发挥所有权人的重要作用。（2）明确承包权的法律属性。明确承包权主体的集体成员资格问题，同时明晰承包权的各项权能。明确承包权的物权性质及内容，防止与经营权发生混淆。建议“三权分置”制度下，承包权应当包括土地流转收益权、获得征收补偿权及安置权、土地到期收回权、有偿退出权、继承权和剩余权等。要在农村土地征收补偿制度中单列承包权被剥夺或限制时的补偿标准，凸显承包权作为农民重要土地财产权利的物权属性及财产属性。（3）合理控制经营权流转的期限和价格。当前土地流转实践中，多数流转合同签订的期限都较短，很多是一年一签，严重影响了经营权人对土地生产能力投入的积极性，制约着农业规模化经营的发展。因此，在流转期限方面，应充分考虑农业生产的投资回收周期较长这一性质，综合考虑农业生产特点和农村土地产权的基本情况，经营权流转的最低期限应设置为4-5年，以平衡承包权人和经营权人利益。而最长不能超过农村土地的承包期限，否则会对承包权产生强烈的冲击。同时要加强经营权流转的价格监管，由政府或者其他有相关资质的中介机构根据农村土地的地形、生产能力等特点，对要流转土地的经营权价值进行评估，确定相应的土地流转参考价格。在此参考价格的基础上设定浮动范围，在具体的流转过程中再根据流入土地的经营效益以及粮食价格变化等情况最终确定土地流转价格。

3.创新工作机制，建立和完善相应的配套制度。（1）完善确权登记工作。建议探索颁发单独的土地经营权证和宅基地资格权、使用权证，确实权、颁铁证，明晰权利归属。（2）搭建土地经营权流转平台，依法依规进行管理。（3）完善价值评估体系。（4）完善风险管控机制。（5）完善抵押物处置方式。建议地方政府加强与农业专业化投融资机构的合作，探索开展土地承包经营权临时接管、不良资产处置和收储等方面合作，进一步提高抵押物处置能力。

4.完善农村土地“三权分置”改革工作的监管制度。（1）健全农地使用监管体系。规范土地经营权流转程序，要求一切流转必须签订书面的流转合同并在农业主管部门备案，对土地经营权的流转价格、期限、规范、用途进行严格监管，预防风险隐患。（2）建立跟踪监管机制。建立商业租赁农地上限控制、审查审核、风险保障金、事中事后监管制度，对流转土地后擅自改变农地用途的坚决制止，对以土地经营权套取银行信贷资金或政府政策补贴的情形加以防范，对于政府发放的惠农补贴对象进行严格审查，并考虑实际将惠农补贴由承包者和经营者合理分配，在确定承包权人应当享有的最低份额的基础上，将其他补贴直接给予经营权人，避免因过分保护承包户利益而打击经营者的积极性。