安康是陕西易地搬迁政策的源发地，“十二五”以来，全市建成搬迁安置区1364个，累计搬迁26.73万户93.78万人，占全市总人口31%、占全省搬迁总人数35%，是安康历史上一次较大的人口迁移、一场伟大的社会变革。4月21日，习近平总书记来陕考察时对我市易地搬迁给予了充分肯定。当前，搬迁任务已经完成，工作重点转为后续发展阶段，而如何做好搬迁群众持续发展工作，是一项紧迫的重大任务，也是一个需要研究的重点课题。为破题建言，通过调研形成如下报告。

  一、十年搬迁的经验及成效

  我市搬迁工作“十年磨一剑”，促进搬迁群众生产生活得到极大改善，推动全市城乡面貌发生巨大变化，助力经济社会发展取得显着成效。

  （一）高点谋划，统筹推进，实现“搬得出”。一是在谋划部署上，市委、市政府坚持把易地搬迁作为助推脱贫的关键举措和推进区域经济社会发展的有力抓手，出台了建设移民搬迁社区的意见，制定了搬迁社区布局规划和建设规划，按照规划连续十年推进落实，规划建设目标全面实现。二是在搬迁类别上，统筹实施避灾搬迁、生态搬迁、扶贫搬迁等，其中，避灾搬迁18.75万人，占全市搬迁总人口19.9%；生态搬迁24.46万人，占全市搬迁总人口26%；扶贫搬迁50.9万人，占全市搬迁总人口54.1%。三是在安置方式上，以集中安置为主、分散安置为辅，引导搬迁群众有序进城入镇，其中，100户以上集中安置区546个，1000户以上集中安置区22个；累计集中安置86万余人；城镇规划区安置64万余人。四是在设施配套上，按照“保基本、保功能”的原则，合理配套路、水、电、讯、排污、绿化等工程，确保将其建成设施配套的新型社区。在做好搬迁户安置的同时，综合运用脱贫攻坚帮扶、农村危房改造政策，统筹做好了未搬迁户的安置。

  （二）帮扶就业，壮大产业，确保“稳得住”。推行“山上建园区、山下建社区、农民变工人”模式，努力让搬迁群众增收致富。一是工厂就业劳务增收。抢抓苏陕扶贫协作机遇，积极承接劳动密集型企业转移，大力发展新社区工厂，促进搬迁群众就近就地就业，全市已建成新社区工厂665家，吸纳就业2万余人。二是发展园区带动增收。在社区周边配套建设农业园区，一部分搬迁群众与园区合作发展订单农业实现增收；一部分搬迁群众通过土地流转园区或在园区务工取得收入。全市已在搬迁社区配套建设农业园区771个。如汉滨区洪山镇乾隆村48户搬迁户就近在荣华农业园区务工，户均年增收8000余元。三是多措并举助力增收。完善市县镇村就业服务体系，通过1527个村级劳务服务公司将就业服务向搬迁社区延伸，101个较大社区已实行“一站式”就业创业服务。扎实开展技能培训，着力提升搬迁群众就业创业能力，全市15.6万名搬迁劳动力实现稳定就业，其中转移就业11.96万人。对搬迁的公益性岗位人员，按照“岗随人走”的原则将岗位调整至安置社区，全市搬迁贫困劳动力7057人通过公益性岗位就业。同时，严格落实退耕还林、生态补偿、涉农补贴等政策，多途径强化了搬迁群众收入保障。

  （三）加强管理，提升服务，力促“快融入”。一是配套社区公共服务。对集中搬迁社区配套完善学校、医院等公共服务设施，逐步建立平价购物中心、儿童托管中心、老人日间照料中心，探索实施小库房、小市场、小菜园等“辅助工程”，着力提升公共服务水平，让广大搬迁群众享受到与城里人一样的优质生活环境。全市479个500户以上搬迁社区配套了基本的公共服务。二是成立社区管理机构。根据社区规模、迁入人口等，采取单设、融合、挂靠等三种方式设立社区管理机构，目前，已批复单设自治组织53个，计划融合、挂靠建设自治组织1311个；已单独建立党组织64个，联合、挂靠建立党组织209个，建成党群服务中心444个；新成立易地搬迁社区居委会53个，组建搬迁小区业委会72个，成立工青妇群团组织125个。在搬迁社区探索建立调委会763个，设立警务站223个，明确网格管理员2566人。三是探索社区物业管理。综合社区区位、人口规模等因素，探索组建物业服务管理机构，目前已组建物业公司147家。探索了搬迁社区住宅专项维修资金缴存制度，如汉滨区县河镇红专安置社区按1000元/户缴存，由镇政府管理。为促进深度融入，全面开展新环境、新服务、新产业、新民风、新生活“五新”社区建设，全市已建设市级“五新”社区20个。其中，开展了以“诚孝俭勤和”为核心的新民风建设，实施道德评议，通过“红黑榜”晾晒，努力营造良好社会风气。

  十年来，我市易地搬迁已不是简单的通过集中安置的方式解决安全住房问题，而是一场意义深远的重大社会变革。其成效充分体现在：

  一是探索了城乡融合路径。城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动城乡协调发展的有力支撑。我市共建成1364个集中搬迁社区，这些新型社区既不是农村原有的村庄，又有别于城市社区，既有城市的特点，又保留乡村的底色，成为了连接城乡的桥梁和纽带，探索出了城乡融合发展的新路径。尤其是通过搬迁，倒逼群众从农村走向集镇、从一产为主走向二三产业，推动搬迁群众思想观念和生产生活方式发生了根本性转变，在教育、医疗、文化等方面享受到了与城市居民一样的基础设施和公共服务，实现了农民变市民，加速了全市城镇化进程。十年来，全市城镇化率由34.6%提升到50.45%。

  二是创新了社会治理模式。针对大量农村人口迁入新社区的现状，创新了以社区管理为重点的社会治理新模式。深化“原籍管理地和林、社区服务人和房”工作机制，全力保障搬迁群众各项权益；探索建立网格化管理体系，推进“智慧社区”平台建设，实现了“人在网格走、事在网上办”；深入新风塑造，全面修订村规民约和居民公约，通过深化“群众说、乡贤论、榜上亮”，做到了“好人好事有人赞、歪风邪气有人管”。岚皋县针对就近就业、群众办事、有效管理等难题，聚力打造“睦邻之家”；汉阴县实行一个支部统领、三大载体支撑、八个中心服务的“138”模式，做到党建、就业、产业、服务“四个全覆盖”；白河县深入实施“六大融入提升行动”，力促搬迁群众深度融入。这些有益的探索与实践，为创新社会治理提供了可借鉴的经验。

  三是助推了经济社会发展。实践证明，只有搬离了“穷窝”，才能彻底斩断“穷根”。通过实施易地搬迁，彻底改善了贫困群众生产生活条件，助力贫困户实现了脱贫退出，加速了全面小康步伐。搬迁群众进城后集聚了劳动力、资金、技术等生产要素，为二、三产业发展提供了良好基础，有力助推了全市经济发展。大量新型社区建成后，通过集中开展政策宣教、文化惠民、卫生创建等活动，广大搬迁群众接受新信息、学习新知识、树立新理念、养成好习惯，带动了社会文明程度整体提升。在搬迁中统筹实施腾退复耕工程，生态环境保护不断加强，绿色生态产业持续壮大，生态后发优势日益彰显，实现了经济效益、生态效益、社会效益的“三赢”局面。

  二、搬迁后续发展存在的问题

  我市易地搬迁虽然取得显着成效，但发展过程中也还存在一些问题。通过对调研发现的问题、部门反馈的问题及群众反映的问题进行归纳，主要有以下几个方面。

  （一）稳定增收压力较大。从产业带动增收角度看，由于农业产业成本高、周期长、见效慢，我市农业产业机械化、标准化、信息化水平还不高，虽然下功夫在做“特”，但离做“大”和“强”还有很大差距，搬迁群众依靠产业带动增收的整体效果还不十分明显；加之，在与搬迁社区配套的农业园区方面，搬迁群众与经营主体之间的利益联结机制还不健全，搬迁群众直接受益的多是园区务工和土地流转，而园区务工季节性强、稳定性差，收入难固定；而搬迁群众土地多因立地条件差、与园区基地远导致流转难，即使流转价格多在每亩100元至500元之间，土地流转收益十分有限。从搬迁群众就业角度看，一方面搬迁群众特别是贫困群众文化水平普遍偏低，学技能意识差，接受能力弱，不愿学不想学的现象普遍存在，另一方面个别地方开展技能培训存在“一锅熬”情况，从而搬迁群众就业技能不强；社区工厂虽然成为搬迁群众就业“主阵地”，但由于社区工厂支付的月工资水平在2000元左右，青壮年劳动力普遍外出务工谋求更高的收入，留守在家的都是妇女和老人，由此出现“招工难”与“就业难”并存的现象；且部分社区工厂由于受上下游产业波动、物流体系还不配套、新冠肺炎疫情等影响导致效益不稳定，搬迁群众极易发生人员回流“重操旧业”。

  （二）配套服务供给不足。全市1364个搬迁社区公共服务还不均衡，少部分在城镇周边的社区基础设施及公共服务设施配套比较到位，但大部分在农村就地就势新建的社区除道路交通、供电、供排水等基础设施基本配套到位外，医疗、养老、托幼等还没完全覆盖到位。幼儿园布局和搬迁社区建设衔接不够，有些社区学前教育配套不到位。公厕、公共文体活动室、红白理事馆、公益性墓地及商业服务等还不配套。由于搬迁社区安置房建设基础工程和配套工程量大，人均2万元的基础设施配套资金在建房安置时已用完，无资金来源保障配套项目实施，导致个别安置区功能配套严重不足。搬迁后扶项目资金十分紧缺，如2020年全市布局468个后扶重点项目计划投资16.2亿元，但明确有中省计划投资的仅4.7亿元，其他11.5亿元主要靠县级扶贫专项资金、部门自筹资金和社会资金投入，缺口压力大。

  （三）社区管理需要提升。一是社区管理机构不健全。按照《陕西省物业管理条例》规定，业主大会是小区的决策主体，业主委员会是业主大会的执行机构。但搬迁社区因大部分业主外出务工，家中留守人员均为老弱人员，导致难以召开业主大会和组建业主委员会。目前社区物业服务管理主要有新组建的物业公司管理、搬入地的村（居）委会管理、镇政府组织人员管理三种模式，但实际运行以后两种模式居多，且普遍存在无人员和无经费的问题。尤其是小型安置点由搬迁地村组代管，后续跟进服务不到位。二是搬迁群众自治管理意识差。搬迁群众自我管理的意识极差，一些搬迁群众只要求社区为其提供服务，而不愿承担社区治理方面的责任，对社区公共事务不积极参与，对社区事务“只讲权利、不提义务”。如一些搬迁群众不缴纳物业费，物业企业在收取费用不能维持正常运行时降低服务标准造成业主不满，甚至引发双方矛盾，从而增加了社区管理的难度。三是搬迁群众生活习惯需改进。搬迁社区人员构成情况复杂，成员来源有跨村、跨镇、跨县的，成员身份有贫困户和非贫困户，且搬迁群众与迁入地群众因地域文化、生产生活习惯等差异，从山区进社区、从农民到居民，角色转换、深度融入还有一个比较长的过程；搬迁群众的文明意识普遍有待提高，一部分搬迁群众从独门独院搬到集中连片楼房居住，环境虽然改变，但原有生活习惯却没有改变，乱丢乱扔、乱堆乱放的现象存在，对其教育引导需要持续加力。搬迁群众中部分老人因故土难离的观念和自我散漫的习惯而不愿搬迁，留守原地，增加了安全隐患。

  （四）相关政策亟需跟进。一是搬迁社区房屋公共维修基金收缴政策未明确，大多数搬迁社区未收缴这项资金，而搬迁社区设施维护又没有其他经费来源，导致后期设施管理维护难；即使个别小区归集了资金，但由镇办代收代管，而未向专业部门缴存统一管理，资金管理使用不规范。二是有关设施运营难。基础设施配套项目中，已建成投用的垃圾和污水处理设施运营成本高，乡镇财政难以维系。三是配套政策需完善。易地搬迁集中安置后人户分离、人地分离，在户籍管理、权益保障等方面配套政策措施亟需跟进。尤其是搬迁群众户籍不在迁入地，迁入地有想管而管不到的地方，精准管理还有难度。四是搬迁群众反映最强烈的是农民养老保障待遇十分低的问题，如60-69岁老人每月领取基础养老金仅为108元，有政策而无实惠，难以保障养老。

  三、推动后续高质量发展的建议

  面对搬迁群众对美好生活的需要，深刻把握易地搬迁已由“搬得出”“稳得住”正在加速转向“快致富”“过得好”的新形势，今后一个时期应从以下几个方面聚焦聚力做好工作。

  （一）突出就业优先，多方拓宽增收渠道。一是拓宽就业渠道，促进增收。按照“龙头企业+社区工厂+家庭工坊”模式，帮扶社区工厂健康发展，帮助更多搬迁群众实现就地就近就业。当前，积极争取物流相关项目，支持安康打造秦巴区域物流枢纽，全面提升新社区工厂毛绒玩具文创产业配套能力，助力企业降本提效、健康发展。完善市县镇村四级就业服务平台，在所有社区便民服务中心设立就业服务站，全面推广“旬阳村级劳务扶贫服务公司”模式，将员工招聘、职业介绍、就业培训、劳务派遣等就业服务向搬迁社区延伸。整合劳动力技能培训项目和资金，根据劳务市场需求和搬迁群众就业意愿，有针对性加强技能培训，确保每名劳动力至少掌握一项致富技能，解决“授人以渔”的问题。打造如“紫阳足疗”“旬阳建工”“汉阴厨师”“岚皋家政”等更多劳务品牌，提升搬迁群众劳务收入。根据农村垃圾清运、村道养护、巡山护林、巡河护水等工作需要，积极开发更多公益岗位，促进搬迁群众稳定就业。二是聚力做强富硒产业，带动增收。以超前思维，立长远目标，把握“人无我有、人有我优、人优我特”的错位发展原则，规避安康立地条件差、农业难以机械化作业的劣势，依托安康作为全国最大富硒资源聚集区的优势，坚定不移地推进富硒“首位产业”发展，做“特”富硒农业，壮大富硒工业，做强富硒康养，推动三次产业互动融合发展，着力打造“全国富硒食品集散基地”“国际健康城”“世界硒源地”，让包括搬迁户在内的广大城乡群众在产业发展中增收受益。三是持续深化农村改革，共享红利。深入推进农村产权制度、“三变”等改革，盘活农村资源资产，推行搬迁群众以土地承包权、林业经营权入股，让搬迁群众分享改革红利。按照“龙头企业+农业园区+基地农户”产业发展模式，统筹用好产业发展奖补政策，鼓励支持搬迁群众成为产业大户，创办家庭农场、产业园区、龙头企业，将搬迁群众的利益紧密镶嵌在产业链条中。在配套建设的农业园区大力推行“订单”种植、协议用工、劳务入股等方式，推动园区与搬迁群众建立更加牢固的利益联结机制，实现联动发展。结合搬迁群众产业发展，指导组建专业合作社，将产、供、销各个环节有效组织起来，着力解决“大市场”与“小农户”有效对接问题。认真落实惠农补贴各项政策，为搬迁群众提高政策性收入。

  （二）坚持双向发力，持续完善配套服务。一是依靠政府完善公共服务。在目前农村基础设施“大配套”基本达到的情况下，整合农业、林业、水利、交通、住建、文化、教体等部门的项目和资金，统筹解决好搬迁社区以绿化美化、养老拖幼、看病就医、文体活动、死葬办理等设施“小配套”的问题，确保全部建成设施配套、功能完善、文明祥和的新型社区。综合考虑搬迁社区区位特点、人口规模等因素，整合党建、政务、社会等服务资源，分类组建党群服务中心，全面实行“一站式”便民服务，充分发挥信息公开、宣传教育、矛盾调处、维权保障、帮扶救助等功能。加快建设“智慧社区”服务平台，为搬迁群众提供现代高效服务。深化“五新”社区创建，巡回开展政策宣讲、法律讲座、文化下乡等活动，常态化开展“道德评议”，积极倡导“诚、孝、俭、勤、和”新风，着力丰富搬迁群众文体生活，促进搬迁社区文化融合、乡风融合、感情融合，全面提升搬迁群众文明素养，持续营造搬迁社区新风正气。二是通过市场提供有偿服务。采取市场化方式，围绕搬迁群众服务需求，支持各类投资主体到搬迁社区兴办幼儿园、卫生室、便民超市、餐饮饭店、快递收发等社会服务设施和服务项目，让搬迁群众享受有偿服务。按照“谁受益、谁负担”的原则，探索搬迁社区物业服务市场化，逐步由政府投入为主的无偿服务向企业提供的有偿服务过渡。

  （三）推进三方协同，健全社区治理体系。在所有社区建立起以党组织为核心、居委会为主体、群众组织为辅助、物业机构为保障的管理服务组织体系。一是完善社区组织机构。认真落实市委《关于做好易地搬迁后续扶持发展工作的指导意见》，采取单设、联合、挂靠等三种方式，全面做好1364个易地搬迁安置社区自治单元调整划分工作。按照突出党建引领的要求，把党的全面领导贯彻到社区各项工作中，组建党支部，设立党小组，健全社区党组织体系，将社区党员纳入组织体系中进行规范管理。加强搬迁社区自治组织建设，组建搬迁社区（居）民委员会，同步建立村（居）务监督委员会和群团组织，强化社区治理组织保障。二是指导组建业主委员会。将所有搬迁社区依据人口规模500户以上、500户以下300户以上、300户以下分为三个“档次”，按照独立业主委员会、相邻社区联合业主委员会、业主自治工作组三种形式，建立健全业主委员会组织。针对大量搬迁群众外地务工的现状，在辖区镇村的指导下，抢抓春节前后务工人员返乡的有利时机组织召开业主大会，推选产生业主委员会成员，组建成立业主委员会。按照“自己事情自己办”的原则，通过业主委员会代表广大业主处理好社区日常事务。三是完善社区物业管理机构。研究出台全市统一的易地搬迁社区物业管理办法，按照“属地管理、社区治理、政府引导、专业服务”的原则，将物业服务管理工作纳入社区服务体系建设，指导业主委员会选聘专业性物业服务企业或建立群众性物业服务组织，引导规范业主和物业服务企业的公共行为。依据搬迁社区三类规模“档次”，结合业主委员会组建形式，按照物业公司专业化服务管理、业主自治管理、迁入地社区（村）委会托管三种方式，配套健全物业服务管理机构。在三方协同治理体系下，完善网格化管理，设立楼长、户长、网格员，把搬迁社区所有住户纳入网格，做到精准管理“全覆盖”。

  （四）完善四项政策，强化搬迁后扶保障。一是完善人户分管政策。按照“原籍管理地和林，社区服务房和人”的思路，继续探索、完善搬迁群众双重管理机制。由公安部门会同有关部门建立搬迁群众居住登记制度，发放居住登记证，实行凭“证”规范管理。二是完善搬迁社区房屋公共维修基金收缴政策。明确搬迁社区房屋维修基金收缴有关政策，确保搬迁社区房屋维修及设施维护有政策支持、有资金保障。对个别社区已经收缴的住宅专项维修资金加强监管，确保资金规范使用、安全运行。三是完善公共设施运营管理政策。对搬迁社区垃圾污水处理设施的运营，可借鉴城市垃圾污水处理设施运营管理办法，积极探索建立市场化运营机制，破解镇级财政无法保障运营的难题。四是提高农村居民养老保险待遇标准。大力争取中省资金支持，提高农村居民基础养老金发放标准，力争包括搬迁群众在内的所有农村居民养老得到基本保障。同时，借助“十四五”规划编制契机，围绕易地搬迁后续发展策划编制一批重大项目向中省申报争取，为我市易地搬迁后续发展提供有力支撑。将搬迁新社区其作为城乡融合试点、乡村振兴重点，倾斜人力、物力、财力予以支持，按照“用途不变、渠道不乱、各尽其力、各记其功”的原则，在市级加大项目捆绑资金整合力度，夯实各有关部门帮扶责任，形成帮扶强大合力，推动搬迁社区持续健康发展。

  （徐昊系安康市发展研究中心副主任，徐天华系安康市发展研究中心发展研究科科长；本文已在《陕西经济研究》2021年第3期、《安康发展》2020年第5期刊发）